Россия считается классическим примером страны с сильной бюрократией (властью назначаемых правительством чиновников). Но так было не всегда. Во второй половине XV - первой половине XVI в. Московское государство страдало скорее от недостатка бюрократии, чем от её избытка. Москва быстро присоединяла новые земли и княжества, где действовали свои законы, свои государственные традиции. Лишь в середине XVI в. было положено начало центральной системе управления: возникло несколько десятков приказов (министерств). Государи московские в административных делах стали опираться на дьяков и подьячих - грамотных чиновников, как правило не принадлежавших к дворянству ("служилым людям по отечеству", как тогда именовали дворян). Дьяче-ская элита (несколько думных дьяков) заседала вместе с боярами и думными дворянами в Боярской думе - высшем совещательном органе государства. Аристократия недоброжелательно относилась к чиновникам, и те отвечали ей тем же. А вот средние и низшие слои дворянства постепенно срастались со старомосковской бюрократией. При Петре I был введён в действие важный документ - "Табель о рангах". Он установил-единую систему продвижения по службе, разделённую на 14 чинов - классов. Дослужившись до определённого класса, чиновник-недворянин получал дворянство и вместе с ним множество льгот. Дальнейшее продвижение могло дать ему право на "потомственное дворянство", т. е. на право передать дворянское звание наследникам. "Табель о рангах" действовала в армии, во флоте, в казачьих войсках, в "статской" (невоенной) службе, даже при дворе. Эта система просуществовала до 1917 г. В советское время сложилась новая "табель о рангах" - свод привилегий, которые служащий получал, постепенно продвигаясь вверх по служебной лестнице; дойдя до высших чинов, он входил в привилегированный слой - номенклатуру (см. статью "Сфера обслуживания"). Численность чиновников постепенно росла, их влияние распространялось на всё новые сферы; в советской России - даже на отдых, спорт, искусство, литературу, семейные дела.
Чиновничество в Российской империи было одной из главных опор трона, а в советское время стало опорой правительства и партии. Однако, опираясь на чиновников, центральная власть понемногу отдавала им всё большие полномочия и сама попадала в зависимость от высшего чиновничества. В середине XVI в. иностранцы, приезжавшие в Московское государство, не замечали признаков серьёзного влияния бюрократии на государственные, судебные да и чисто административные дела. Через триста лет, в эпоху царствования Николая I (1825-1855 гг.), чиновничество стало могущественной силой; от его мнения во многом зависела судьба любых серьёзных преобразований, которые затевал двор. Когда Российская империя рухнула, когда грянула революция 1917 г. и началась гражданская война, бюрократия как будто отступила на второй план. Правительство большевиков стремилось контролировать всё, что происходило в стране, и предпочитало посылать из центра комиссаров от своего имени, а не доверять дела местным властям. Большую власть получили тогда Советы - органы самоуправления. Но уже в 20-х и особенно в 30-х гг. власть Советов была резко ограничена и поставлена под контроль советского чиновничества. Бюрократический аппарат во многом унаследовал от времён Российской империи формы и методы управления страной, и ему удалось быстро восстановить былую мошь. Вернулась и прежняя проблема: зависимость центральной власти от мнения и поддержки чиновников на местах. В эпоху Л. И. Брежнева бюрократический аппарат тормозил, а то и сводил на нет попытки реформировать экономику. Российское государство унаследовало эту проблему от СССР и в 90-х гг. так и не смогло её решить.
Бюрократия - хорошо это или плохо? Сам по себе аппарат управления представляет собой инструмент, орудие. Он так же полезен или вреден, как нож: можно отрезать хлеба, а можно убить человека. Чиновничество играло в истории России не только отрицательную роль: слаженная работа аппарата позволяла управлять колоссальной державой в те времена, когда гонцы были самым скоростным способом связи. "Казённая Россия" нередко демонстрировала честность и недюжинное умение справляться со сложными, масштабными задачами (особенно в военной сфере). Но вся беда в том, что интересы чиновника не совпадают с интересами частного лииа и общества. Чиновник является частью огромной государственной машины, её деталью, "винтиком", и живёт по законам этого механизма. Поошре-ния и наказания в бюрократическом аппарате не столь уж часто связаны с успешным (или неудачным) решением дел, с которыми пришёл в государственное учреждение проситель. В русском языке есть слово "пробить" в значении "получить нужные для продвижения дела резолюции". Это слово иллюстрирует традиционное для России положение вешей: человек со своими трудностями оказывается перед стеной учреждений, где никому до него нет дела. Чтобы заинтересовать чиновника и склонить его на свою сторону, проситель даёт взятку. Взятка - столь привычный, столь широко распространённый способ урегулирования отношений с "нужными" чиновниками, что для многих она кажется вполне естественной деталью административного быта. О взятках сложены народные пословицы, а в XVIII в. взятку на время даже сделали разновидностью жалованья. В статье 1-й древнейшего российского общегосударственного судебника (свода законов) 1497 г. за-: прешена взятка ("посул"), уже тогда, видимо, получившая широкое распространение. В российской истории взятка не раз поворачивала дело вопреки закону и даже вопреки воле высших государственных вельмож.
В отношении частного лица бюрократический аппарат России почти всевластен: найти управу на чиновника, который не желает выполнять свои обязанности или требует "посул", очень трудно, поскольку за него встанет горой "система" - всё могущественное братство чиновничества, ревниво оберегающее собственную неприкосновенность со стороны общества и частных лиц. В первой половине 80-х гг. XX в. центральная власть провела несколько громких судебных процессов против проворовавшихся высокопоставленных чиновников. Для населения СССР они были как гром среди ясного неба. Впрочем, через несколько лет процессы сошли на нет, встретив бешеное сопротивление внутри бюрократического аппарата. В России и в 90-е гг. проблема всевластия бюрократии также не нашла решения.
Главная